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- 理顺体制，创新机制 全面推进城乡水务统一管理
海南省地处热带，高温多雨，水资源比较丰富，生态环境良好，为建设生态省提供了得天独厚的基本条件。但是，由于海南独立的海岛型环境，复杂的地形地貌，河短流急的地表径流特征，相对匮乏的地下水资源，并考虑全球气候变化的影响，人口增长、经济发展和城市化水平的提高对水资源和水环境的压力，以及生态省建设目标对水资源和水环境的高标准、高要求，海南省在水资源可持续利用的问题上并不能高枕无忧。
海南省目前水资源开发利用率已接近20%，局部地区水资源短缺和水污染加剧的情况已开始显现，必须借鉴其他地区的经验和教训，未雨绸缪，增强水忧患意识，避免走“先无序，后规范；先污染，后治理”的弯路，高度重视水资源的合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和可持续利用。为此，必须认真贯彻国家制定的新时期治水方针和水利部新的治水思路，落实科学发展观，深化水务管理体制改革，加强水资源的统一管理，为水资源可持续利用提供体制上的保障。现将我省推进城乡水务统一管理方面所做的工作汇报如下。
一、水务管理体制改革基本情况
2001年初，按照党的十五届五中全会提出的“要改革水的管理体制”的精神和水利部新时期的治水思路，结合本省实际，我局党组对推进水务管理体制改革进行了专题研究和部署。2001年3月，我局组织有关人员到黑龙江省进行调研，学习借鉴该省在全省范围内推行水务管理体制改革的经验。在此基础上，提出了全省水务管理体制改革的总体思路：先易后难，层层推进，紧抓机遇，突破市县。
2001年4月，三亚市（地级）率先成立了全省第一家水务局，由市水务局负责全市水资源统一规划、统一调配、统一管理。我局紧紧抓住三亚市水务局成立这一契机，大力推进全省水务统一管理工作，根据各市县的实际情况进行分类指导。经过不懈努力，截止2002年末，全省已有11个市、县成立了水务局，占市县总数的60%。
2003年5月14日，省人民政府印发《海南省人民政府关于调整部分机构的通知》，决定撤消省水利局，成立海南省水务局，成为全国继上海市水务局之后的第二家省级水务局，也是全国第一个在涵盖国民经济各个行业且农村用水占较大比例的省份设立水务局。在2003年6月召开的全省人口资源环境工作座谈会上，省委书记、省长汪啸风指出：海南要在管水体制上大胆创新，要健全和落实政府水务机构管理职能，坚持城乡统一管水。海南省水务局的成立，充分体现了省委、省政府对水务管理体制改革的重视和支持，明确了全省水资源管理的模式和格局，标志着海南省水务体制改革进入了一个新的发展时期，为在全省范围内全面实施城乡水务统一管理奠定了基础。
2003年11月4日，中共海南省委、海南省人民政府联合印发了《关于印发〈市县政府机构改革方案〉的通知》，明确实行水资源的统一管理，将市、县水利局改组为水务局。这一改革方案有力推进了我省市、县水务统一改革进程。截至2003年底，全省所有市、县（区）水利局都挂牌成立水务局。
2004年1月，海口市人民政府印发了《海口市水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确海口市水务局职责为保留原市农林水利局原有关水利的行政管理职能，同时划入市建设局及有关部门管理的城市及村镇供水、计划用水、节约用水、污水处理、中水回用、城市排水、城市防洪等行政管理职能；同月，海口市委、海口市政府联合印发《海口市政府机构改革和事业单位调整实施方案》，明确将市建设局水资源管理（供水、节水、排水等）职责划入市水务局，将市建设局下属的节水办公室、污水处理公司、排水管理所、排水收费所、城市排水监测站、白沙门污水处理厂、自来水公司划归市水务局管理。海口市水务局建立了真正意义上从水源—水厂—水龙头—排水—治污—中水回用的一条龙供、用、排水管理体制。我局及时向各市县转发了海口市水务局的“三定方案”，以供各市县编制“三定方案”时参考、借鉴。并要求各市县以海口市水务局职能配置为模式，通过对涉水事务的统筹规划和统一管理，建立统一、开放的水务市场，建立起合理的水价形成机制，加强水资源的节约和保护，推进节水型社会建设，提高水资源利用效率，全面实现城乡水务统一管理。
2004年 5月8日，海南省人民政府印发了《海南省水务局主要职责、内设机构和人员编制规定》，明确将省建设厅承担的城市供水、节水职能划入省水务局，增加省水务局指导城市排涝、中水回用工作的职能。省水务局“三定”方案的确定，促进了我省市、县水务改革进程。
今年8月6日经省三届人大常委会第十一次会议审议通过新修订的《水条例》第七条明确规定：“本经济特区实行涉水事务统一管理体制。省人民政府水行政主管部门负责本经济特区防洪、排涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等涉水事务统一管理和监督工作。市、县、自治县人民政府水行政主管部门负责行政区域内涉水事务的统一管理和监督工作。县级以上人民政府有关部门按照职责分工，协同水行政主管部门负责有关涉水事务管理工作。”这个规定，适应了当前水务改革和发展的要求，遵循了水资源的自身规律，为我省涉水事务统一管理体制提供了法制保障。
二、推进城乡水务管理体制改革的做法
(一)立法先行，明确管理职责
新水法颁布实施后，我局即组织地方配套法规——《海南经济特区水条例》（简称《水条例》）的修订工作。这次修订，我局明确修订的重点是：既要从法律上明确城乡涉水事务统一管理体制，又要以法律形式将涉水事务统一管理内容固定下来，以便理顺城镇供水、节水、排水、污水处理的分部门、多头管理问题。
按照新的《中华人民共和国水法》、《行政许可法》，结合海南实际，经过充分的调研，我局于2003年底向省法制办上报《水条例（修改送审稿）》，由于环境资源、建设行政主管部门对《水条例（修改稿）》涉及的水务一体化管理的一些职责分工分歧较大，为此省法制办专门就焦点问题两次召开有关部门的协调会，并会同我局到有关市县进行立法调研和修改。最后，省法制办在提交省政府常务会议审议的《水条例（送审稿）》中明确将供水、排水、污水处理与回用纳入水务统一管理。
今年3月，省政府常务会议审议《水条例（送审稿）》，省政府领导认为，涉水事务统一管理是一种趋势，但考虑到城市排水、污水处理与城市建设关系较为密切，暂时还是由建设部门管理为妥。因此，省政府提请省人大常委会审议的《水条例（草案）》中，将涉水事务统一管理内容界定为：省人民政府水行政主管部门负责本经济特区防洪、排涝、水源、供水、用水、节水、中水回用等涉水事务统一管理和监督工作。
省人大常委会第一次审议《水条例（草案）》时，有些常委认为：将城市排水、污水处理从水务统一管理职责中分离出来是不完善的，不能体现一体化管理，既不利于水资源的统一管理，也不利于水资源的优化配置和高效利用。为此，我局建议省人大组织调研组到水务一体化管理工作开展较好的兄弟省份开展调研。
今年6月中下旬，我局会同省人大法制委、法规室有关领导先后到上海、安徽、吉林、黑龙江、大连等省市进行立法调研。在调研过程中，兄弟省市既给调研组介绍了实行涉水事务统一管理的必要性及成效，又反映了当前本省市水务一体管理中存在分割管理和上下不对口的弊端，同时，从侧面反映了他们要求实行涉水事务统一管理的呼声。调研结束后，调研组成员专门在省人大刊物《立法参考》上发表专题文章《上海、安徽、黑龙江等省市水务改革及立法的实践与启示》（该刊物发送到省委、省人大、省政府、省政协“四套”班子的所有领导成员）。文章认为：实行涉水事务统一管理体制，是我省的一项重大改革和体制创新。但在实施过程中，省和市县水务部门的管理职能还不够协调和规范，应当借鉴先进地区的经验和做法，进一步完善其内容。首先，市县水务改革应一步到位，加快推进。由于我省市县已全部成立水务局，职能都有所调整，特别是海口、三亚市成立水务局后，将城市供排水和污水处理纳入了涉水事务统一管理体制中，对城乡涉水事务实行了统一管理。其他市县排水、污水处理起步较晚，有的甚至还尚未开展，将供排水、污水处理纳入涉水事务实行了统一管理体制中，遇到的阻碍较小。因此，市县的水行政主管部门对本行政区域的防洪、排涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与中水回用等涉水事务实行统一管理和监督工作，比较可行。其次，省级的水务改革应当在充分论证协调的基础上进一步深化，理顺关系。目前城市供水、节水已划归省水务部门管理，但排水和污水处理还由省建设部门负责，仍残留学了部门分割、城乡分割管理模式的痕迹。从实际操作来看，水务部门不管污水处理，只管中水回用，将导致中水回用难以落到实处。从水务改革和发展的要求来看，省里也应将排水和污水处理纳入涉水事务实行统一管理体制。
省委书记、省人大主任汪啸风在听取《水条例（修订草案）》有关情况汇报时指出，实行涉水事务统一管理是一种科学的管理体制，发达国家早已实施，国内有些省份也在试行，作为经济特区，我省应大力推行。因此，《水条例（修订草案）》二次修改稿中明确规定：“本经济特区实行涉水事务统一管理体制。省人民政府水行政主管部门负责本经济特区防洪、排涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等涉水事务统一管理和监督工作”。8月6日，省三届人大常委会第十一次会议审议《水条例》时，实行涉水事务统一管理体制及省水行政主管部门职能界定得到常委会组成人员的一致认可。本次常委会对《水条例》进行表决时，全票通过。
(二)协调各方，确保改革顺利进行
省政府印发的《海南省水务局主要职责、内设机构和人员编制规定》明确将省建设厅承担的城市供水、节水职能划入后，我局意识到：城镇供水工作对我们来说，是一个较新的领域，既缺乏相关的专业技术管理人员，又无资料积累。如果工作中出现闪失，将愧对省委、省政府的高度信任，同时也难免“争权夺利”之嫌。为了做好衔接工作，协调与建设厅的关系，我局主要领导亲自带领有关处室人员到省建设厅拜会该厅主要领导及分管领导，阐明我局实施水务一体化管理，不是部门权利之争，也不是利益驱动，而是水资源优化配置、高效利用的客观需要，是经济社会发展的必然要求，是调整生产关系适应生产力的具体体现。同时，希望今后在水务一体化管理中城市规划区内的涉水事务、尤其是城市供水方面，能得到该厅一如既往的支持和配合。建设厅主要领导表示，建设厅完全拥护省委、省政府关于实行涉水事务统一管理这一重大决策，对城市规划区内的涉水事务，该厅将会提供力所能及的帮助。之后，我局会同建设厅联合下发了《关于城市供水、节水管理职能调整移交的通知》，明确城市供水、节水管理职能由各级水务部门履行。我局有关处室工作人员也多次到省建设厅相关部门索取资料、洽谈工作、加强联系。
今年9月，省政府致函建设部，告知我省已将原属省建设厅的城市供水、节水管理职能划归省水务局，实行城乡水务统一管理。同时，明确省水务局现负责全省防洪、排涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等涉水事务的统一管理和监督工作，并恳请建设部对我省水务局负责的城市水务管理工作加强业务指导。
通过各个层面的沟通和联系后，水务部门和建设部门的关系得到理顺，全省供水、节水工作也正连续、有序地开展。
(三)完善规划，奠定水务发展基础
2003年，结合水行政主管部门职能调整，在全省水资源综合规划报告编制过程中，我局适时增加城镇增加了专项规划——《海南省城镇供水规划》内容，提出以城镇供水全面提升周边农村、乡镇供水的质量和水平，以区域水资源合理利用保障城乡供水安全的发展理念。在规划中将生态用水摆在突出位置，采用国际先进方法（蒙大拿法）、结合海南区域特点提出最小生态需水、适宜生态需水预测，为生态省建设在水资源领域给出了量化指标。注重非传统水资源如海水、空中水（人工增雨）、中水（经处理合格达标的污水）的开发利用，加强对人工增雨工作的研究。统筹考虑生活、生产、生态用水，将水资源、城乡供水、城市防洪等水利建设与城市景观、生态建设有机结合起来，提出海南生态水利建设的总体方向、相应的水资源开发利用策略和水资源配置格局，为经济社会发展布局提供科学依据。海口市水务局根据职能职能调整，及时组织编制《海口市水系规划》、《海口市供水规划》、《海口市排水规划》、《海口市污水处理规划》等一批综合规划和专业规划，为该市实施水务一体化管理奠定了基础。
(四)调整思路，凸现水务体制新优势
城乡水务统一管理体制是资源管理方式的转变，是水行政管理职能的重大改革，从指导思想、工作领域、工作方式、队伍建设，以及与之相适应的组织行为、服务手段、管理办法和管理观念都要相应进行调整和转变。我局及时提出“让水利进城、供排水下乡”的发展理念，统筹城乡、区域供水，统筹考虑供水水源、重点城镇和人口密集区等各方面的情况，打破行政区划的界限，整合现有城乡供水资源，加强城镇供水规划和供水网点的布局，实现水资源的高效、节约利用；服务全省发展战略和产业布局，保障重点开发区、工业园区的供水。抓好农村人畜饮水解困工作，解决玄武岩地区、中部山区、沿海盐碱化地区群众的饮水困难，并逐步提高饮用水质量。实行供水、排水、污水处理、中水回用统一调度，优化配置生活、生产、生态用水。在条件具备的城镇和旅游区、新城区、开发区，积极推行分类供水，启动三亚市分类供水项目。三亚市三亚湾长达17公里的绿化带原用自来水灌溉，水费1.2元/立方米，既浪费水资源，又不经济。实施水务一体化管理后，三亚市水务局提出直接从汤他水库引水灌溉的设想。这种分类供水的方法，既能体现优水优用，降低用水成本，又能增加水库管理单位的收入。据测算，每年可减少市财政绿地用水支出约40万元，达到了供、用水单位的“双赢”。
与此同时，水务统一管理在提高行政效率、克服分割管理体制下的执法难、协调难等方面的弊端。今年4月，我局协调解决了老城开发区水厂与华能海口火电公司海口电厂原水供水管道建设问题。老城开发区水厂原规划供水范围涵盖马村电厂，但考虑到开发区水厂筹资、供水安全保障程度等因素，马村电厂决定自己投资建设原水输水管道。两家取水水源均在福山水库，双方在取水口、原水管道建设上坚持自成系统建设，互不相让。这种建设方案既造成投资浪费，又增加移民、征地的难度。接管城市供水工作后，我局及时出面协调此事。6月2日，我局领导主持召开双方协调会，经过讨论和协商，达成了一致意见：老城开发区水厂与华能海口火电公司海口电厂原水供水管道建设按照同一取水口，统一征地、同沟埋设、一次施工。
(五)与时俱进，谋划水务工作新蓝图
我省水务管理体制改革取得阶段性成果，并已初见成效，但也存在着法规不配套、关系不协调、发展不平衡等问题和一些困难。
一是《水条例》修订后，与相关法律如《水污染防治法》、《城镇供水条例》以及行政法规的协调和衔接关系。《水污染防治法》规定，水污染防治的执法主体是环保部门，有的水务局承担排污和污水处理管理职能后缺乏法律依据，工作中存在不少困难，管理职能也难以真正到位。二是《水条例》中明确城市排水、污水处理纳入水务统一管理，但省水务局的“三定”职能省政府尚未做相应调整，致使我局感到无所适从。此外，部分市县职能也没有真正到位。三是人才素质、专业结构和能力建设等方面不能适应水务一体化管理的需要。在计划经济体制与传统水利模式下形成的水利干部队伍以行政管理型、工程建设型和工程管理型为主，急需充实法律、经济、生态环境、水资源管理、水资源保护、节水、供排水、污水处理等方面的专业人才。四是粗放式的管理远远不能适应现代水务管理的需要。水务现代化管理系统（如城市水和实时监控与管理信息系统等）尚未建立，防汛指挥信息系统、水文水资源监测管理系统建设严重滞后，行业依法行政、社会管理、公共服务能力亟待提高等。五是由于国家和地方上下改革不同步，职能不对口，可能导致行业管理难以真正落实到位以及项目和投资安排渠道不匹配等问题。
水务一体化管理是一项全新的事业，是治水思路和水资源管理体制、管理理念、工作领域、工作重点的重大转变。我省水务局成立后，既迎来了推进全省水务一体化管理的大好机遇，又面临着困难多、责任重、压力大的严峻挑战。我们将义无反顾地接受挑战，勇挑重担，以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻国家在新时期的治水方针和思路，坚持观念创新、理论创新、体制创新和机制创新，全面推进和深化水务管理体制改革，依靠省委省政府的正确领导和水利部的大力支持，依靠相关部门的配合，依靠社会各界的理解和支持，为全面推进水务一体化管理创造良好的外部环境，而更重要的是加强自身建设，提高综合素质，切实承担起党和人民赋予的重任，努力开创海南省水务体制改革与发展的新局面。
1、配套法规，营造依法治水氛围
根据《水法》、《水条例》，研究、制订相关政策法规及制度，建立健全城乡水务统一管理政策法规体系，使全省水务事业步入法制化、规范化的轨道。
切实转变职能，强化依法治水。建立健全水行政主管部门市场监管和社会管理长效机制，贯彻执行文化，强化涉水事务一体化管理，努力提高水行政主管部门的社会管理、公共服务水平。坚持依法行政，全面贯彻实施《水法》、《行政许可法》、《水条例》以及城乡水务相关法规，强化行政成本意识、效率意识和程序意识，进一步加强水行政执法工作，不断提高依法行政、依法治水的水平。
严格执行取水许可制度和水资源论证制度，从源头上加强城市用水的管理。建立饮用水源保护区制度，加强松涛水库、赤田水库和龙塘取水点等重点水源地的保护及监督检查，强化饮用水水源保护区和地下水开采管理，保障城乡供水安全。搞好城市河湖水系综合整治，改善城市水环境。
2、完善规划，明确水务发展新格局
我省水务改革和发展步入新的时期，要按照可持续发展思路，制订适应海南总体发展战略、发展目标，谋划水务发展的格局和重点。首先必须全面掌握水资源与水环境的基本情况和开发、利用、治理、配置、节约、保护的现状，摸清水源、水厂、供排水管网、污水处理设施等方面的情况，并在此基础上全面规划，统筹安排，以提高水的利用效率，科学、合理配置水资源为核心，制定水资源发展战略和中长期发展规划，规范各类水事行为，为政府决策提供科学依据。
通过抓好全省水资源综合规划的扫尾工作，启动全省水利发展"十一五"规划等重大水利规划的编制工作，以及做好中部地区水资源开发利用规划、城镇供水规划、南渡江防洪规划、万泉河出海口防洪规划等综合规划，为全省水务发展提供基础和依据。用科学的规划指导水务发展，综合运用工程措施和非工程措施，实现水资源可持续利用，经济、社会和生态环境可持续发展的目标。
3、创新机制，促进水务企业良性运行
随着社会主义市场经济体制的不断发展完善，水务行业的市场化程度也在不断提高。按照建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，进一步加大水务市场的培育力度，加快水务行业市场化进程。
一是建立合理的水价机制。通过建立合理的水价形成机制发挥价格的经济杠杆作用，促进水资源的优化配置。目前我省已修订水资源费征收管理办法，适度上调水资源费。水价和污水处理费的改革也要加快，按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，分类核定农业用水和非农业用水水价，并根据供水成本及市场供求变化适时调整。城镇供水推行阶梯式水价。适当提高污水处理价格，合理确定回用水价格与自来水价格的比价关系，建立鼓励使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制。逐步建立水权交易市场，实行水权有偿转让，推动节约用水，促进水资源向高效率、高效益方向流动，建设节水防污型社会。
二是加快城市水务企业改革。我省大多数供水企业是在计划经济时期下形成和发展起来的，旧体制、旧机制、旧观念的烙印较深，历史遗留问题较多，严重影响和束缚企业的健康发展，远远不能适应市场经济发展的要求。按照国家计委《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》和《外商投资产业指导目录》的精神，创造开放的投资竞争政策环境，引入BOT，TOT，BOOT等模式，拓宽融资渠道、打破行业垄断、鼓励公众参与、增加市场活力，促使民间资本和海外资本流入城市水务行业。重点鼓励和吸引社会资本和外资投向城市水源工程和净水厂、城市污水处理和回用设施的建设与运营。建立水务现代企业制度，供水、排水、污水处理等水务企业要在2—3年内完成企业改制的各项工作，建立"产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学"的现代企业制度，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体。要打破行政区划限制，按照规模经营原则调整净水厂布局，形成分片集中供水系统，供水企业之间城市配水管网相互实现联网运行，谋求集团化、专业化发展，提高市场竞争力。
4、拓宽渠道，增加水务资金投入
水务是国民经济的基础产业，不断增加水务投入是实现水务发展目标的关键。按照现行的水务投融资体制改革的方向，必须拓宽投融资渠道，建立多元化、多渠道、多层次、宽领域的水务投融资体制。一是保证长期稳定的政府投入。建立长期的稳定的政府水务投资体系，实行对水务投资倾斜政策，提高基本建设投资和财政预算内资金用于水务的比重，要在现有投资水平基础上保持较高增长率。同时，提高农业开发资金、粮食发展专项资金、以工(粮)代赈专项资金用于水务建设的比例。在城市维护建设基金中，安排一定数量的资金用于城市防洪和供水水源工程建设。二是加大水利建设基金和水资源费等规费的征收力度，增加水务投入。三是积极推行举债办水务的方式。水务部门要更新观念，争取信贷资金。四是培育和开放水务资本市场，采取独资、合资、股份制、BOT等多种形式，以及政策引导、以奖代补和贴息扶持等方式，引导和鼓励国内外集团、公司、单位与个人兴办水务。同时，充分调动农民群众的积极性，引导农民群众投资投劳兴办水利灌溉工程。
5、加强培训，建立现代水务管理队伍
水务现代化，人才是关键。实施水务一体化管理，水务局要承担起许多原来不熟悉的各项任务，因而在加快人才培训和能力建设，提高工作效率和管理水平等方面将会面临新的挑战。要坚持以人为本，通过多种方式培训和吸纳人才，建设一支数量充足，年龄结构和知识结构合理，专业门类齐全，职业技能精湛，职业道德高尚的高素质水务职工队伍，才能胜任水务一体化管理的各项职责。要加强对在职人员的专业培训，提高专业技能；吸收专业对口的研究生、和大学毕业生；从相关部门调剂急需的专业技术人才；面向社会公开招聘符合条件的专业人才；制定人才培训规划，分期分批通过相关院校定向培养所需人才。
6、加强协作，创造团结治水新局面
水务统一管理是新生事物，是新的领域。水务工作是涉及面广，服务领域多，我们将调整工作思路，拓宽工作领域，主动理顺与相关部门的关系，本着“一龙治水、团结治水”的精神，加强与建设、国土资源、林业部门以及其他相关部门的联系，争取各方支持，特别是国家建设、环保部门的资金支持，共同做好海南水务工作。城市供水、排水建设将服从城镇总体规划要求，听取城建部门的意见；污水处理工程的布局和建设与水污染防治工作密切结合，主动与环境保护部门协调。继续与相关部门保持良好的协作关系，共同开创海南团结治水工作新局面。